1. A Evolução do Comércio Exterior Brasileiro nos Anos 90 e os Novos Desafios
O comércio exterior brasileiro passa por profundas transformações, nesta década. O resultado mais visível é o crescimento de 120% do comércio de bens, que passou de US$ 52 bilhões, em 1990, para US$ 114 bilhões, em 1997. Esta notável expansão traz embutida, no entanto, uma importante assimetria entre o desempenho das importações e o das exportações: enquanto as importações triplicaram, de 1990 a 1997, passando de US$ 20 bilhões para US$ 61 bilhões, as exportações cresceram, apenas, 69% - de US$ 31,5 bilhões para US$ 53 bilhões.
Ao mesmo tempo em que cria as condições necessárias para o crescimento contínuo e acelerado das exportações, a médio e longo prazos, o processo de transformação da economia brasileira, nos últimos anos, tem aumentado as necessidades de importação, a curto-prazo. Esta assimetria nos ritmos de crescimento de importações e exportações provocou, entre 1990 e 1997, uma reversão nos resultados da balança comercial brasileira de cerca de US$ 19 bilhões: de um superávit de US$ 10,7 bilhões, em 1990, para um déficit estimado de US$ 8,3 bilhões, em 1997.
Entre os fatores que mais influenciaram o comércio exterior brasileiro, neste período, destacam-se: i) a abertura da economia brasileira, com a reformulação do comércio exterior; ii) o processo de integração econômica, com a assinatura do Tratado de Assunção, em 1991, e a consolidação do MERCOSUL como União Aduaneira, a partir de 1995; iii) a estabilização da economia, com o lançamento do Plano Real, em julho de 1994; iv) a redefinição do papel do Estado, com o aprofundamento do processo de desestatização e com as reformas constitucionais do capítulo da Ordem Econômica; e v) a recuperação dos investimentos.
A abertura da economia - caracterizada pela redução da proteção tarifária, pelo fim das proibições impostas a um conjunto de importações e pela eliminação gradual das restrições não-tarifárias, proporcionou o acesso a matérias-primas, a produtos intermediários e, sobretudo, a máquinas e equipamentos mais modernos e eficientes, que estão aumentando a competitividade de todos os segmentos da economia. Esses ganhos substantivos de produtividade proporcionados pela abertura comercial acirraram, ao mesmo tempo, a competição no mercado doméstico. A abertura determinou, portanto, fortes vínculos entre o nível de atividade da economia e as importações.
O processo de integração regional - a união aduaneira do Mercosul, em 1995, aprofundou a abertura comercial por meio do estabelecimento da Tarifa Externa Comum e da liberalização do comércio entre os países do bloco. Além disso, o processo de coordenação das políticas comerciais, pré-condição em uma união aduaneira, diminuiu o grau de liberdade, no manejo dos instrumentos de comércio exterior.
A estabilização da economia - o Plano Real provocou, entre outros resultados, a ampliação do mercado interno, com a incorporação de setores da população de baixa renda, antes alijados do consumo. Com a economia aberta e o fim do imposto inflacionário, o aumento do poder de compra da população também teve efeito imediato sobre as importações brasileiras. A reforçar essa tendência, a política cambial, depois do Plano Real, deixou de ser utilizada como instrumento de incentivo às exportações e passou a refletir, de forma mais próxima, o resultado da demanda e da oferta de moeda estrangeira.
A redefinição do papel do Estado - a abertura dos setores de telecomunicações e de petróleo e o aprofundamento do programa de privatização têm reflexos importantes sobre o comércio exterior. Esse processo está permitindo a recuperação dos investimentos em infra-estrutura, mas significa maior volume de importações. Além disso, como as compras feitas pelas empresas privatizadas e pelas concessionárias de serviços públicos não mais se realizam sob o guarda-chuva das compras governamentais, o Estado deixou de ter qualquer controle direto sobre o volume de importação dessas empresas.
A recuperação dos investimentos - os investimentos estrangeiros diretos, em especial, têm impactado de forma desigual o comércio exterior brasileiro. Esses investimentos seguem, quase sempre, uma dinâmica particular: antes de se estabelecer, as empresas estrangeiras fazem um reconhecimento do mercado interno, o que significa, em muitos casos, a montagem no País de uma rede de distribuição de produtos importados da matriz. No segundo momento, quando os investimentos efetivamente se realizam, há uma demanda por importações de máquinas, equipamentos e insumos, para começar a produção no País. Apenas no terceiro momento, com a maturação dos investimentos, é que aumenta a capacidade de exportação.
O fortalecimento das exportações brasileiras, assumido como um objetivo da sociedade, permitirá que a compatibilização entre crescimento econômico e equilíbrio externo se dê em melhores condições, que se reduza a necessidade de captação de poupança externa e que se incremente a geração de empregos para os brasileiros. No momento em que as exigências do mercado e da economia, bem como o desempenho dos concorrentes e dos competidores, no mercado internacional, crescem mais rapidamente do que a capacidade do País fazer frente a esses desafios, com base em procedimentos de rotina, torna-se necessário quebrar o modelo vigente e estabelecer um novo paradigma. Portanto, a análise das condições objetivas do País, de suas necessidades, e do cenário mundial levou o Governo a estruturar o Programa Especial de Exportação - PEE.
2. O Que é o Programa Especial de Exportações - PEE
A ênfase do Governo no aumento das exportações não é nova. Desde 1995, uma série de iniciativas tem melhorado as condições do setor exportador, entre as quais destacam-se: o aperfeiçoamento dos mecanismos de financiamento, com o PROEX e o FINAMEX e a isenção do ICMS na exportação de produtos primários e semi-elaborados; a criação do seguro de crédito à exportação; a redução do "custo Brasil", em especial, pelo processo de modernização dos portos; e, recentemente, a criação da Agência de Promoção de Exportações.
Esse conjunto de medidas já começou a dar resultados. Em 1997, enquanto o comércio mundial cresceu, de acordo com o FMI, 3,4%, em valor, as exportações brasileiras aumentaram cerca de 11%. Mesmo assim, ainda há muito a ser feito para que o setor externo contribua de forma duradoura para a estabilização da economia e para a geração de empregos.
O Programa Especial de Exportações - PEE inaugura uma nova fase no relacionamento entre os setores público e privado. Ao estabelecer uma meta de exportação até 2002, o Programa cria um marco de referência não só para o Governo, mas, especialmente, para o setor produtivo. Nesse processo, o ponto central é a co-responsabilidade em busca de um objetivo nacional. Para isso, serão utilizados de forma estratégica os instrumentos disponíveis, atualizando-os e aperfeiçoando-os sempre que necessário. A ambição maior do Programa, porém, é a de organizar o setor produtivo, por meio do engajamento das lideranças empresariais para uma efetiva participação no processo exportador.
A idéia que anima o PEE é a de se criar uma forma inovadora de organização gerencial do comércio exterior. A exemplo do que ocorre no Programa Brasil em Ação, o PEE identificará como empreendimentos a serem gerenciados tanto as atividades de suporte apontadas como prioritárias, quanto os setores produtivos com potencial exportador.
Para integrar o Programa, foram selecionados 59 setores produtivos que receberão atenção especial do Governo, para conquistar ou ampliar seu espaço no mercado externo. Esses setores foram responsáveis por cerca de 88% do valor exportado pelo Brasil, em 1997. Foram definidas, também, doze atividades de suporte, consideradas fundamentais para o incremento sistemático das vendas externas: Financiamento à Exportação; Promoção Comercial; Qualidade e Tecnologia; Gestão Empresarial e Cultura da Exportação; Trading Companies; Logística; Acesso a mercados; Gestão Pública; Ajuste de Normas Tributárias; Ajuste de Normas Cambiais; Investimento para a Exportação; e Questões Trabalhistas.
3. O Gerenciamento pelas Diretrizes
O Programa Especial de Exportação adotará o Modelo de Gerenciamento pelas Diretrizes. A opção por esse método representa um novo paradigma de atuação pública, contribuindo de forma decisiva para a solução de problemas em setores apontados como prioritários para o aumento das exportações brasileiras.
Amplamente utilizado no setor privado, o Gerenciamento pelas Diretrizes desempenhará importante papel no cumprimento da meta de exportar US$ 100 bilhões em 2002. Vale reafirmar que o crescimento mais acelerado das vendas externas é fundamental para que o País enfrente alguns de seus problemas e desafios, notadamente, a geração de empregos e a própria manutenção da estabilidade econômica propiciada pelo Plano Real.
De forma simplificada, pode-se definir o Modelo de Gerenciamento pelas Diretrizes a partir de alguns conceitos básicos. Exemplos: uma diretriz consiste de uma meta e das medidas prioritárias e suficientes para se alcançar o objetivo. Toda meta é constituída de três partes: um objetivo gerencial, um valor e um prazo. Uma medida é um meio ou método específico para se atingir a meta. Gerenciamento, por fim, é a idealização e a execução de um plano de ação para atingir uma meta. Exige, primeiramente, a análise do problema e de suas causas e, a seguir, a definição e a execução de medidas suficientes para resolvê-lo, ou seja, para reduzir a distância entre o objetivo que seria alcançado com a simples administração da rotina e o que se pretende atingir como meta propriamente dita.
As condições fundamentais para o êxito do Gerenciamento pelas Diretrizes são o engajamento e a liderança da alta administração e a determinação de todos os participantes do projeto em atingir a meta global pré-estabelecida.
A implantação do Gerenciamento pelas Diretrizes impõe a adoção dos seguintes princípios:
i) o estabelecimento das diretrizes anuais e de longo prazo para todos os níveis gerenciais;
ii) a execução dos Planos de Ação, que indicam as medidas prioritárias e suficientes;
iii) a verificação dos itens de controle, no acompanhamento da implementação do Plano e nos diagnósticos, avaliando-se, assim, os resultados e o grau de avanço das medidas;
iv) a reflexão, que envolve a análise da diferença entre as metas e os resultados alcançados, a determinação das causas do desvio e as recomendações de medidas corretivas - as contramedidas.
No Programa Especial de Exportações, a diretriz traçada inclui a meta de aumentar as exportações para US$ 100 bilhões, em 2002, e as doze áreas de suporte. Para isso, a diretriz geral será subdividida em diretrizes setoriais, com suas metas e novo nível de medidas. Os 59 setores selecionados e as doze áreas de suporte serão acompanhados por gerentes, cada um deles responsável por seu empreendimento e com ampla autonomia gerencial.
As gerências temáticas, encarregadas das medidas de suporte, serão exercidas por funcionários do setor público, que trabalhem na instituição responsável pelas tarefas críticas associadas ao tema. Já as gerências setoriais, às quais cabe responder pelas metas setoriais, serão ocupadas por profissionais da iniciativa privada, que representem, efetivamente, os setores envolvidos e que tenham liderança, prestígio, iniciativa e criatividade.
O gerenciamento do PEE será realizado em dois níveis:
i) por meio de reuniões da equipe gerencial com o Presidente da República, tendo em vista estimular a cooperação entre os gerentes;
ii) pela Câmara de Comércio Exterior - CAMEX, à qual caberá a gerência da rotina do Programa, que envolve as atribuições de monitorar, apoiar e articular as ações do PEE. A CAMEX deverá, ainda, promover reuniões com os diversos gerentes setoriais e temáticos, para reforçar, periodicamente, o empenho e a determinação, no cumprimento das metas estabelecidas.
Com o Programa Especial de Exportações, o Governo e a iniciativa privada sugerem uma ambiciosa trajetória para as exportações brasileiras, de forma a aumentar a contribuição do setor externo para a estabilização duradoura da economia. É importante reiterar que não se trata de fazer um simples exercício de previsão, trata-se de fixar uma meta para as exportações focalizando a implementação e o gerenciamento da política pública. A trajetória desenhada para as exportações depende desse gerenciamento a ser realizado visando aumentar a produtividade decorrente dos ganhos com a abertura econômica; reduzir o viés anti-exportador, e elevar a competitividade dos produtos brasileiros com a diminuição "do custo Brasil".
Como instrumento básico de acompanhamento do PEE, será implantada uma rede informatizada, contendo um sistema completo de informações gerenciais. Esse sistema será alimentado pelos gerentes responsáveis, em tempo real e de forma exclusiva, de modo a possibilitar total transparência ao empreendimento. Com base nesse sistema, serão gerados relatórios periódicos de análise para o conhecimento do Presidente da República e dos setores envolvidos.
4. Gerentes Temáticos
FINANCIAMENTO EXPORTAÇÃO Darlan Doria (BNDES) PROMOÇÃO COMERCIAL Dorothea Werneck (APEX) GESTÃO EMPRESARIAL CULTURA EXPORTAÇÃO Mário Marconini (SECEX) QUALIDADE TECNOLOGIA Manuel Lousada (MICT) TRADING COMPANIES Paulo Samico (MICT) LOGÍSTICA Fernando Perrone (BNDES) GESTÃO PÚBLICA José Botafogo Gonçalves (CAMEX) NORMAS TRIBUTÁRIAS Lytha Spíndola (MF-SRF) INVESTIMENTO PARA EXPORTAÇÃO Eduardo rath Fingerl (BNDES) QUESTÕES TRABALHISTAS Paulo Jobin (MTb) ACESSO A MERCADOS José Alfredo Graça Lima (MRE) NORMAS CAMBIAIS José Maria F. de Carvalho (BACEN)
5. Gerentes Setoriais
Programa Especial de Exportações
SETOR PRODUTIVO
GERÊNCIA SETORIAL
GERENTE
1- Açúcar e Álcool ÚNICA- União de Agro-Ind.
Pedro Camargo Neto
Canavieira do Est. de SP
2- Artefatos de Borracha ANIP- Ass. Nacional das In-
Gerardo Tommasini
dústrias de Pneumáticos
3- Artefatos de Plástico ABIPLAST-Ass.Bras. da Ind.
Celso Gusso
do Plástico
4- Automóveis de Passageiros ANFAVEA- Ass. Nac. dos
José Carlos da Silveira
Fabricantes de Veic. Autom.
Pinheiro Neto
(5- Chassis com Motor) idem
idem
(6- Máquinas de Uso Agrícola) idem
idem
(7- Ônibus) idem
idem
(8- Tratores) idem
idem
(9- Veículos de Carga) idem
idem
10- Autopeças SINDIPEÇAS-Sind. Nac. das
Paulo Roberto Butori
Ind. Compon.p/Veic. Automot.
11- Brinquedos ABRINQ- Ass. Bras. de Fab.
Synésio Batista
de Brinquedos
da Costa
12- Cacau BNB - Banco do Nordeste
13- Cachaça ABRABE-Ass. Bras. de
Raquel de Almeida
Bebidas
Salgado
(14- Vinho) idem
idem
15- Café SRB- Sociedade Rural
Luiz Hafers
Brasileira
16- Calçados ABICALÇADOS-Ass.Bras.
Elcio Jacometi
das Inds. de Calçados
17- Carne Bovina ABIEC-Ass.Bras.Ind.Export.
Antonio Russo Neto
de Carnes Industrializadas
18- Carne de Frango ABEF-Ass.Bras. dos Prod.
Claudio Martins
e Export. de Frango
19- Carne de Suíno idem
idem
20- Castanha de Caju BNB- Banco do Nordeste
Ronaldo Fontenele
21- Charutos BNB- Banco do Nordeste
Hans Joseph Malia
Lausen
22- Chocolates e ABICAB-Ass.Bras.Inds.de
Victor Meyerfreund
Produtos de Confeitaria Chocolates, Balas e Derivados
23- Computadores ABINEE-Ass. Bras.Inds.
Benjamin Funari Neto
e Acessórios Elétricas e Eletrônicas
(24- Bens de Telecomunica- idem
idem
ções)
(25- Bens Eletroeletrônicos idem
idem
Para Indústria)
26- Confecções ABRAVEST-Ass.Bras.do
Roberto Chadad
Vestuário
27-Couros CICB-Centro das Ind.de
Arnaldo José Frizzo
Curtumes do Brasil
Filho
28- Derivados de PETROBRÁS- Petróleo
Percy Louzada
Petróleo Brasileiro S.A .
29- Eletrodomésticos ELETROS-Ass. Nac. de Fab.
Roberto Macedo
de Prod, Eletroeletrônicos
30- Equipamentos ABIMAQ-Ass. Bras. De
Mario Mugnaini
Mecânicos Máquinas e Equipamentos
(31- Máquinas de idem
idem
Terraplanagem)
(32- Motores) idem
idem
33- Ferroligas ABRAFE-Ass. Bras. dos
Adelmo Melgaço
Produtores de Ferroligas
34- Frutas VALEXPORT-Ass. dos Export.
Fernando Almeida
do Vale do São Francisco
35- Fumo em Folhas/ SINDIFUMO- Sind. da Ind. do
Claudio Laureno Henn/
Cigarros Fumo no Est. do R G do Sul
Guido Knies
36- Gemas, Jóias, Bijouterias IBGM-Inst. Bras. de Gemas,
Hécliton Santini
e Metais Preciosos Jóias e Metais Preciosos
Henriques
37- Grão de Soja ABIOVE-Ass. Bras. das Ind.
Fábio Galvão Bueno
de Óleos Vegetais
Trigueirinho
(38- Óleo e Farelo de Soja) idem
idem
39- Indústria Aeronáutica AIAB-Ass. das Indústrias
Walter Bartels
Aeroespaciais Brasileiras
40- Indústria Ferroviária ABIFER- Ass. Bras. da
Luís Cesário Amaro
Indústria Ferroviária
da Silveira
41- Indústria Mineral IBRAM-Inst. Brasileiro de
José Mendo Misael
Mineração
de Souza
42- Indústria Naval NÃO HÁ
NÃO HÁ
43- Madeira em Bruto AIMEX- Ass. das Inds. de
Carlos Roberto
Madeira de Exportação
Vergueiro Pupo
44- Madeira Industrializada ABIMCI- Ass. Bras. das Inds.
Isac Chami Zugman
Madeira Compens. e Indust.
45- Metais Não-Ferrosos ABAL- Ass. Brasileira do
Hélio Maldonado Filho
Alumínio
46- Móveis ABIMÓVEL- Ass. Bras. das
Nestor Bérgamo
Indústrias de Mobiliário
47- Papel, Celulose e BRACELPA- Ass. Bras. dos
Bóris Tabacof
Subprodutos Fabric. de Papel e Celulose
48- Pedras Ornamentais ABIROCHAS-Ass. Bras. de
João Felício Scárdua
Rochas Ornamentais
49- Pescado BNB- Banco do Nordeste
Sérgio Melo
50- Produtos Cerâmicos ANFACER-Ass. Nac. Fabricantes
Luís Antonio Lanzi
de Cerâmicas p. Revestimento
51- Produtos de Higiene Pessoal, ABIHESC-Ass. Bras. das Inds.
João Basílio
Perfumaria e Cosméticos de Higiene Pes. Perf e Cosm.
52- Produtos Farmacêuticos ABIFARMA- Ass. Bras. da
José Eduardo
Indústria Farmacêutica
Bandeira de Melo
53- Químicos ABIQUIM-Ass. Bras. da
Guilherme Duque
Indústria Química
Estrada
54- Siderúrgicos Acabados IBS-Instituto Brasileiro de
Rudolf Buhler
Siderurgia
55- Siderúrgicos Fundidos ABIFA -Ass. Bras. de
José Aoad Raya
Fundição
56- Suco de Frutas Tropicais ASTN - Ass. das Inds.
Etélio C. Prado
exceto de Laranja Processadoras de Frutos Trop.
57- Suco de Laranja ABECITRUS- Ass. Bras. dos
Ademerval Garcia
Exportadores de Cítricos
58- Tecidos ABIT- Ass. Bras. da Ind.
Paulo Skaf
Têxtil
59- Vidro ABIVIDRO-Ass. Bras. das
Solange Mata
Inds. de Vidro
Machado